特朗普总统对“通俄案”和孟晚舟案有多大的干预权力?


2019年01月11日 10:18    来源:美中时报    高西白/文

       特朗普总统没有权力直接解职主持“通俄案”调查的司法部特别律师穆勒(Muller),但是可以要求司法部长将特别律师穆勒免职。如果司法部长不从命,总统可以将司法部长免职,但这样做可能会带来严重的政治后果。




       特朗普对孟晚舟案件有直接的干预能力,但是违背法治原则。


       这本是两个话题,但都与美国总统和司法部(DOJ)的关系有关,所以放在一起聊。美国总统和司法部的恩怨情仇,可以写一本书。有三个主旋律:第一,司法部及下属的美国联邦调查局(FBI)处于总统领导之下,这是美国的宪法规定,白纸黑字。司法部长和FBI局长经美国总统提名,参议院同意后由美国总统任命。第二,传统上,美国总统在政策导向方面领导司法部,但是处理具体案件时,司法部和FBI独立运作。总统应秉承法治精神,尊重司法部和FBI对案件的专业判断。但是,这个不是一个宪法原则,只是一种内部规则和传统。美国宪法的三权分立中的司法独立是指法院系统的独立审判权,不包括司法部或FBI;第三,法律面前,人人平(Allmen are created equal),这一条也是宪法原则,所以总统也可以是自己领导的司法部的调查对象,这就演绎出了美国总统和独立检察官之间的斗争。独立检察官是司法部在调查案件出现利益冲突或总统可能成为调查对象时指定的具有相对独立职权的检察官。这三个主旋律交错反复,构成了跌宕起伏的美国总统和司法部的交响曲。


       特朗普-穆勒


       我相信特朗普总统和大家一样,问了几百遍他能不能像在他的真人秀节目“学徒”(Apprentice)中那样,爽爽地吼一声“you are fired” (你走人),然后就赶走了特别律师穆勒,结束调查。


       根据特朗普的发言人的说法,特朗普相信他自己有这个权力(power)。我不认为特朗普有这个权力,特朗普大约也不相信自己有这个权力。截至今日,特朗普的15名内阁成员已经有11名已经或将要离职,包括已经离职的司法部长Session。而穆勒现在已经手握特朗普的前私人律师Cohen和前竞选经理Manafort的有罪判决。以特朗普直来直去的性格,如果他相信自己有这个能力,他不会等到现在火烧到院子里了还坐在那里发推特。


       穆勒的职位是特别律师(Special Counsel),以前称独立检察官(IndependentProsecutor)或特别检察官(Special Prosecutor)。这个职位的产生受1973年尼克松水门丑闻的深刻影响。水门丑闻之前,美国有过独立检察官,但是没有专门有关特别检察官的法律。水门事件后的四年,美国国会通过立法(Ethicsin Government Act),确定了由法院指定独立检察官的机制。由于水门丑闻刺激太大,国会赋予独立检察官的权力比较生猛。1998年独立检察官斯塔尔(Starr)经过8年的漫长的调查,创作了斯塔尔报告。这个报告花费了美国人民将近8000万美元。斯塔尔报告虽然让华盛顿纸贵,但由于是免费发放,美国政府损失惨重。美国国会认识到通过立法创造出三权之外的第四支独立权力的危险性,所以有关独立检察官的法律条款在1999年6月分失效以后,国会就没有再通过新的立法。


       于是美国司法部接过了这项工作。1999年,司法部通过“部级规章”,规定在司法部有利益冲突或公众利益需要时,司法部部长可以指定特别律师,独立调查案件,但是其需要向司法部长汇报工作。最重要的是,为保证其独立性,法律规定只有司法部部长本人在特别律师做错事、做坏事或不做事的时候才能将特别律师免职。穆勒就是依据司法部的法律产生的仍属于司法部的特别律师。


       现在我们回到问题的原点:特朗普能不能将穆勒合法免职呢?在美国宪法中,有关总统执行法律的权力只有第二条第三款中一句话:“heshall take Care that the Laws be faithfully executed...”大意就是他必须管好法律的忠实执行。所以有一些人认为司法部的全部活动应置于总统的领导之下,司法部官员应该忠实执行总统的任何指令-包括总统要求司法部长将独立检察官免职的命令。在水门丑闻中,著名的星期六夜晚大屠杀(SaturdayNight Massacre)就是历史的镜子。当年独立检察官向白宫发出传票,要求提供白宫录音带,戳到了尼克松的痛处。1973年10月20日星期六,尼克松把拒绝将独立检察官免职的司法部部长和副部长接连炒了鱿鱼。司法部的老三为了保住自己的工作,同意任代理司法部长,并将独立检察官免职。但随后的政治和法律后果是尼克松不能承担的:联邦法院认定,解除独立检察官的职务是非法的;当时的民意是44%的美国人支持弹劾尼克松,43%反对,13%没有做出决定;在九个月后,国会司法委员会批准了三项弹劾尼克松的动议,包括一项阻碍司法的罪名。1974年8月9日,尼克松黯然辞职。鉴于尼克松的经历,我相信特朗普的法律顾问强烈反对特朗普强行免职穆勒。从法律意义上讲,穆勒的地位虽然赶不上调查克林顿的斯塔尔,但是比调查尼克松的独立检察官Cox更稳固。Cox没有专门法律保障其职位和权力,而穆勒是根据国会授权司法部制定的规章任命的,免职有明确的条件。


       特朗普-孟晚舟案


       我们上面提到第三条强大的主旋律是法律面前人人平等。45年前,美国众议院司法委员会在审查了尼克松和司法部高级官员在水门案调查上的频繁联系后,认为白宫滥用行政特权、阻碍司法等行为构成了可以被国会弹劾的罪行。在水门案以后,美国总统和司法部及联邦调查局为了避免嫌疑,形成了不成文的约定(norm):白宫不过问司法部的具体案件。后来的历任总统都尊重这垛防火墙-直到特立独行的特朗普总统上任。譬如2000年的李文和案,大家都认为该案是对华人科学家的迫害,当时的总统克林顿在结案后直接批评了司法部,意思就是这不是我的锅啊,是司法部那帮蠢蛋干的。这垛防火墙的形成也和联邦调查局的历史有关系。联邦调查局的第一任局长胡佛(Hoover)—上任就干了37年(加上在联邦调查局前身FOB)的任职,一共48年),直到去世。所以FBI基本是一个水泼不进的铁桶。他对体制的威胁使得国会在他去世后通过立法,将FBI局长的任期限制在10年。在已被特朗普赶走的前联邦调查局局长科米(Commey)的备忘录中,科米称联邦调查局局长和总统一般不会独处一室,而特朗普专门把科米一个人留在椭圆办公室开会让他非常不舒服-总统和FBI局长就是男生和女生的关系,独处一室就会引人闲话。


       然而这种约定俗成的关系并没有法律的保护。所以当特朗普讲到在和中国的贸易谈判中,他可以直接干预司法部处理的孟晚舟案时,美国舆论一片哗然。从法理上讲,他有这个权力。从法治上看,他不应该这么做。或许他应该像别的总统一样,只做不说,给“法治”留一个面子。


       上帝的归上帝,凯撒的归凯撒。如果分不清是谁的,可以指定一个独立的律师。



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